הפגם בהתנהלות משרד הפנים לא משנה- כהונת יו"ר הועדה הממונה של טייבה תופסק

השופט ע' פוגלמן:

           עניינה של העתירה שלפנינו בטענת העותר כי הפסקת כהונתו כיו"ר הועדה הממונה בעיר טייבה על-ידי המשיב 2, יסודה בהפעלת סמכות שלא כדין.

1.        בשלהי חודש יוני 2007, הודיע מנכ"ל משרד הפנים דאז לראש עיריית טייבה ולחברי מועצת העיר על החלטת שר הפנים, הוא המשיב 1, להעבירם מתפקידם. זאת, מכוח סמכותו הקבועה בסעיף 143א לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) ובתקנה 2 לתקנות העיריות (כללים למינוי ועדה למילוי תפקידי ראש הרשות המקומית והעירייה), התשס"ד-2004, שהותקנו מכוחו. לאחר פיזור המועצה, מונתה לעיר ועדה ממונה למילוי תפקידי המועצה וראש העירייה, אף זאת מכוח סעיף 143א לפקודת העיריות. לראש הועדה הממונה מונה מר שלמה טוויזר (להלן: טוויזר). בעקבות חובותיה הגבוהים של העיר והגירעונות הכבדים שצברה, שבעטים הוטלו עיקולים על חשבונותיה, הגישה המדינה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בקשה להקפאת הליכים ביחס לעיריית טייבה, זאת לפי סעיף 156א לפקודת העיריות וסעיף 350 לחוק החברות, התשנ"ט - 1999, ולאחר שניתן אישור שר המשפטים, לפי סעיף 146א לפקודת העיריות. במקביל, נתבקש בית המשפט למנות נאמן שיפעל על מנת להגיע להסדר נושים במסגרת הקפאת ההליכים. בקשה זו התקבלה על-ידי בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו (כב' סגנית הנשיאה, השופטת ו' אלשייך), שמינה, לבקשת המדינה, את המשיב 3 כנאמן. בהחלטת בית המשפט מיום 25.10.07 הוקנו לנאמן סמכויות רחבות, ובין היתר הוא הופקד על "הניהול השוטף, לרבות הניהול הפיננסי, של העירייה ועל ביצוע הרה ארגון, ככל שדרוש לה". לדברי המדינה, על אף שסברה כי על הנאמן לפעול אך ורק לבדיקת תביעות החוב שהוגשו נגד העירייה ולפעול להסדרת חובותיה, היא לא ערערה על החלטתו של בית המשפט המחוזי עם הינתנה, שכן סברה כי קיים אינטרס ציבורי בהבטחת המשכם של השירותים המוניציפאליים לתושבים ובתחילת ביצועו המיידי של הליך ההבראה. לטענתה, בהמשך התברר כי הנאמן מבקש לנכס לעצמו את מלוא סמכויותיה של הרשות באופן בלעדי, ובגדר כך, בין היתר, הוא ראה לפטר את טוויזר, באופן חד צדדי, מתפקידו. על אף עמדתה הנוגדת של המדינה, אישר בית המשפט המחוזי בתל אביב את הפיטורים. בהחלטתו, קבע בית המשפט המחוזי כי הנאמן, כאורגן הראשי בהליך של הקפאת הליכים, מחזיק בסמכות לפטר את ראש הוועדה הממונה. ביני לביני, במהלך חודש אוגוסט שנת 2008, מונה העותר על-ידי המשיב 1, לשמש כיו"ר הועדה הממונה בעיר טייבה במקומו של טוויזר, והחל לכהן בתפקידו בספטמבר אותה שנה.

2.        באין הסכמה בין המדינה לנאמן בנוגע להיקף הסמכויות המסורות לו, ולאחר שבית המשפט המחוזי חזר על עמדתו בעניין סמכויות הנאמן בפסק דינו מיום 29.7.08 שבו נקבע שכרו (בש"א 7546/08), הגישה המדינה ערעור ובקשת רשות ערעור לבית משפט זה על החלטותיו, שבו השיגה על הקביעה כי במסגרת הליך הקפאת הליכים, מועברות מלוא סמכויות ניהול העירייה מהאורגנים המוסמכים על-פי דין לידי הנאמן. בד בבד, בחודש ינואר 2009 הגיש הנאמן דו"ח לבית המשפט המחוזי שבו ציין כי יש להעביר את סמכות הניהול היומיומית לידי הועדה הממונה בראשות העותר. זאת בכפוף, בין היתר, לכך שמנכ"ל העירייה וגזברה יוסיפו לכהן בתפקידם למצער עד לאישורו של הסדר הנושים; חשבונות הבנק של העירייה ימשיכו להיות מנוהלים על-ידי הנאמן ולכל התחייבות כספית תידרש חתימתו; והנאמן ימשיך לפקח ולאשר כל התחייבות כספית. ואולם, במרוצת חודש מאי 2009, הודיע הנאמן לעותר על דבר פיטוריו. לטענת העותר, הודעה זו באה בתגובה למכתבים ששלח לנאמן, שהעלו שאלות בנוגע לשכר המנכ"ל והגזבר, וביחס לעלויות שונות הנוגעות למשרתם. בתגובה לפיטוריו, הגיש העותר לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בקשה לעיכוב העברתו מתפקידו, ובית המשפט (כב' סגנית הנשיאה, השופטת ו' אלשייך) העביר את הבקשה לתגובתו של הנאמן ועיכב את הפיטורים עד למועד הדיון בבקשה.

3.        במהלך חודש יוני 2009, התקיים בבית משפט זה הדיון בערעור ובבקשת רשות הערעור שהגישה המדינה (רע"א 9792/08 מדינת ישראל - משרד הפנים נ' עו"ד אבנר כהן בתפקידו כנאמן בהקפאת הליכים (לא פורסם, 17.6.09)). הגם שהערעור ובקשת רשות הערעור נדחו, נוכח הבאת הסוגיה לפני בית משפט באיחור, קבע בית משפט זה (השופטים א' גרוניס, מ' נאור וא' חיות) כי:

"אכן הגיעה השעה לבחון הפרדה בין הניהול השוטף של העירייה לבין בדיקתן של תביעות החוב שהוגשו לנאמן. בפנינו הושגה הסכמה לפיה משרד הפנים והנאמן יעשו מאמץ להגיע לנוסח מוסכם של מתווה לביצועה של ההפרדה הנזכרת. הכוונה היא שתוגש בקשה מוסכמת בעניין לבית המשפט המחוזי תוך 30 ימים. היה ובנקודות מסוימות לא תושג הסכמה, תובא המחלוקת בהקדם האפשרי בפני בית המשפט"

4.        בתחילת חודש יולי התקיים דיון בבית המשפט המחוזי בנושא פיטוריו של העותר. במסגרת הדיון הביעה המדינה את עמדתה כי אין בסמכותו של הנאמן לבטל מינוי של שר הפנים או להעביר מתפקידו יו"ר ועדה ממונה אשר מונה על-ידי שר הפנים. בסופו של יום,  הוחלט לאפשר לצדדים לדון במתווה ההפרדה האמור, בפגישה שנקבעה על-ידם לצורך כך. לצד זה, ציין בית המשפט המחוזי בהחלטתו מיום 1.7.09 כי:

"בין אם יש מחלוקות כאלה ואחרות בין הנאמן לבין יו"ר הועדה הקרואה, בין אם הדברים לא מסתדרים ביניהם, הרי יש מקום לחשוב על טובת העניין ולא על הנפשות הפועלות (...) אם שניהם יחד אינם יכולים "לסחוב את העגלה" הרי שצריך למצוא פתרון אחר. בית המשפט לא יכול להמשיך או להיות בכלל גם בעל הסמכות לדון בדברים או בנושאים המשפטיים והחשובים בתיק וגם "לגנן" את מערכת היחסים בין הנאמן ליו"ר הועדה הקרואה. זה אינו תפקידו של בית המשפט. אם מכל סיבה שהיא שני האנשים הללו אינם יכולים לעבוד ביחד, צריך יהיה מי שהסמכות בידו לקבל החלטה". 

5.        בפגישות שנערכו בין הצדדים לא הושגה הסכמה בנוגע למתווה חלוקת הסמכויות בין הנאמן בהקפאת הליכים לבין יו"ר הועדה הממונה, בין היתר, נוכח עמדתו של הנאמן כי יש להעביר את העותר מתפקידו באופן מיידי. עם זאת, לטענת הנאמן, גובשו בינו לבין נציגי משרד הפנים הבנות עקרוניות באשר לאופי שיתוף הפעולה בינו לבין מי שיחליף את העותר כיו"ר הועדה הממונה. ביום 2.9.09 נערך לעותר שימוע במשרד הפנים, בנוגע לאפשרות הפסקת כהונתו כיו"ר הועדה הממונה. בחלוף שלושה שבועות, פנה הנאמן לבית המשפט המחוזי בבקשה לבטל את צו המניעה נגד העותר, ולחלופין להשעותו ללא שכר, זאת נוכח "המצב הבלתי נסבל" כהגדרתו, המאפיין את התנהלות העירייה בעקבות הישארותו של העותר בתפקיד. בית המשפט המחוזי נעתר לבקשת הנאמן, וביום 30.9.09 הורה על תיקון צו המניעה כך שהעותר יושעה זמנית ויוצא לחופשה ללא תשלום עד שיסתיימו הליכי השימוע בעניינו ותתקבל החלטה סופית על-ידי הגורמים המוסמכים. בהחלטתו, כתב בית המשפט כי המצב הנוכחי-

"הוא בלתי נסבל כאשר בהקפאת הליכים עסקינן, ואין נפקא מינא מיהו הצד הצודק בהתנצחות כזו או אחרת (...) לאור האמור לעיל ונוכח המסקנה הברורה כי מצב הדברים הנוכחי אינו יכול להיוותר על כנו, וכן נוכח מאזן הנוחות כפי שהוא משתקף בנסיבות המקרה (...) מן הראוי לבחור בדרך ביניים התואמת את הסעד החלופי המבוקש על-ידי הנאמן".

           העותר הזדרז והגיש ביום 31.9.09 בקשה בהולה לביטול החלטה זו, אך ביום 18.10.09 קיבל הודעה ממשרד הפנים שלפיה הוחלט בעקבות השימוע על סיום כהונתו כיו"ר הועדה הממונה. ההחלטה נומקה על-ידי המשיב 2 בחוסר היכולת של הועדה הממונה להביא להבראת העיר; חוסר היכולת להגיע למתווה מוסכם בשאלת חלוקת הסמכויות; משבר האמון העמוק שבין העותר לבין הנאמן; ובעיקר הרצון להבטיח את האינטרס הציבורי.

           על רקע כל האמור, הוגשה העתירה שלפנינו התוקפת את החלטתם של המשיבים 2-1.

טענות העותר

6.        העותר פותח טענותיו בשאלת סמכותם של המשיבים 2-1 לפטרו. לדבריו, למשיבים 2-1 לא היתה סמכות לקיים את השימוע שנערך לו, אשר הביא בסופו של יום לפיטוריו, שכן נושא הפסקת כהונתו היה תלוי ועומד בפני בית המשפט המחוזי שעיכב את הפיטורים עד להחלטה אחרת, והפסקת כהונתו בשל דרישתו של הנאמן הינה משום עקיפה אסורה של הצו השיפוטי. לטענתו, עמדה זו מתחזקת נוכח פסק דינו של בית משפט זה, שהורה, כאמור, כי ככל שתהיה הסכמה על מתווה לחלוקת סמכויות בינו לבין הנאמן, תוגש זו לבית המשפט המחוזי, ובאין הסכמה - יחליט בית המשפט במחלוקת, וכן נוכח דו"ח מבקר המדינה לשנת 2008, שהמליץ על הפרדה ברורה בין סמכויותיהם של שני הגופים. לצד זה, טוען העותר כי המשיבים 2-1 לא היו רשאים לקיים את השימוע גם בשל העמדה שהציגו במשך שנתיים רצופות, בפורומים שונים, שלפיה לנאמן אין סמכות לפטר את העותר, ואין לו זכות לקבוע מי יהיה יו"ר הועדה הממונה. לדברי העותר, המדינה אינה יכולה לדבר ב"שני קולות" ולנקוט בעמדות סותרות, כך במיוחד נוכח אינטרס ההסתמכות שלו.

7.        קבוצת הטענות הבאה שמעלה העותר, מתמקדת בפגמים שנפלו, לגישתו, בהפעלת שיקול הדעת של המשיבים 2-1 בהחלטת הפיטורין. להשקפת העותר, התנהלותו של המשיב 1 לקתה בחוסר סבירות, הן בכך שלא מילא את חובתו להגיש את מתווה חלוקת הסמכויות בין הנאמן ליו"ר הועדה הממונה כדי שבית המשפט יוכל להכריע בסוגיית זהות יו"ר הוועדה הממונה; הן בכך שהמדינה נעתרה לבקשת הנאמן להפסיק את כהונתו של העותר ללא כל בסיס בחוק, ותוך הותרת מלוא שיקול הדעת בעניין לנאמן, שמצדו שקל שיקולים זרים. לצד זה טוען העותר, כי חוסר סבירותה של החלטת המדינה מתבטא גם בכך שהמשיב 1 כלל לא שקל להפסיק את כהונת הנאמן, תחת הפסקת כהונתו שלו, חרף העובדה שלא היתה כל מניעה ליישם את מתווה הפרדת הסמכויות שהוצע, זולת דרישתו של הנאמן לפטרו. עוד בולט חוסר סבירות ההחלטה, לדברי העותר, גם בכך שהאינטרס הציבורי שבו תלה המשיב 1 את פיטוריו, נעדר כל קשר לזהותו הפרסונאלית של יו"ר הועדה הממונה, ובכך שהשאיפה להבטיח את הוצאתם לפועל של ההליכים הנדרשים להבראתה של העיר חייבו כבר לפני זמן מה את יישום מתווה ההפרדה ומיקוד העותר והנאמן במשימותיהם.

8.        לבסוף, עומד העותר על תוצאותיהן הקשות של פיטוריו. לטענתו, הפיטורין יסבו פגיעה, הן לאינטרסים של תושבי העיר טייבה שעתידים להיתקל בקושי בקבלת שירותים מהעירייה; הן לו עצמו, בעקבות סגירת עסקי הביטוח שניהל במשך שנים רבות משעה שנטל על עצמו את הכהונה שממנה פוטר, ובשל הפגיעה בשמו הטוב. 

טענות המשיבים 2-1

9.        לטענת המשיבים 2-1, ההחלטה להפסיק את כהונתו של העותר כיו"ר הועדה הממונה בעיר טייבה נתקבלה על-פי סמכות שבדין, והיא מצויה במתחם הסבירות. להשקפתם, השיקול המרכזי בהקשר הנדון הינו הבראתה ושיקומה של העיר טייבה, לטובת תושביה והציבור בכללותו. עוד הם גורסים כי במצב העובדתי שנוצר, נוכח משבר האמון החריף שבין העותר לבין הנאמן, ונוכח החלטת בית המשפט המחוזי בדבר היקף סמכויות הנאמן, לא היו בידי הועדה הממונה הסמכויות הדרושות לביצוע המשימה שהוטלה עליה, ולא ניתן היה לקדם מתווה לחלוקת הסמכויות בין שני הגופים, על רקע התנגדותו של הנאמן להמשך כהונתו של העותר בתפקיד. משכך, סבורים המשיבים 2-1 כי בלא כל קשר לשאלת קיומו של "אשם" מצד מי מן הגורמים, ואף שלא היתה בפיהם כל טענה נגד כישוריו של העותר או התנהלותו, לא היה מנוס מהעברת העותר מתפקידו, על מנת להתחיל בביצועם של הצעדים הנדרשים להבראתה ולבנייתה של העיר.

טענות הנאמן